關于“三證合一”改革實施后質檢部門不再向個體工商戶發放、更換組織機構代碼證問題的調查分析與應對建議

山東省臨沂市工商局

按照國務院統一部署，2015年10月1日起，企業、農民專業合作社“三證合一、一照一碼”登記模式落地實施。通過跟蹤了解發現，由于質檢部門同時起不再向個體工商戶發放、更換組織機構代碼證，導致在辦理銀行開戶等業務時受限，成為改革實施后各方關注的焦點，部分地方媒體進行了報道。為理清問題根源，及時妥善應對，山東臨沂市工商局進行了專題調研。

一、相關情況

《國務院辦公廳關于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》確定，將企業登記時依次申請，分別由工商行政管理部門核發工商營業執照、質量技術監督部門核發組織機構代碼證、稅務部門核發稅務登記證，改為一次申請、由工商行政管理部門核發一個營業執照。工商總局等六部門《關于貫徹落實〈國務院辦公廳關于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見〉的通知》進一步明確，實行“三證合一、一照一碼”登記模式后，企業和農民專業合作社（統稱“企業”）的組織機構代碼證和稅務登記證不再發放，并確定自2015年10月1日起，全國各級工商行政管理部門向新設立企業、變更企業發放加載統一代碼的營業執照。依據上述規定，2015年10月1日實施“三證合一、一照一碼”登記模式的范圍是企業、農民專業合作社，不包括個體工商戶。山東省人民政府辦公廳《關于貫徹國發〔2015〕 50號文件實施“三證合一”登記制度的通知》明確規定“個體工商戶注冊登記暫按現行規定執行”。

10月14日，臨沂市召開全市“三證合一、一照一碼”登記制度改革座談會，調度改革實施情況，分析存在的新情況、新問題，部署下步工作。市質監局提出，國家質檢總局《關于貫徹落實“三證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》（國質檢標函〔2015〕538號）要求各級質檢部門“2015年10月1日起，不再向企業、農民專業合作社和個體工商戶發放和更換組織機構代碼證書。”造成部分個體工商戶在設立之初或者組織機構代碼證到期后，無法辦理以前使用組織機構代碼證書才能辦理的在銀行開立結算賬戶等業務，不利于大眾創業、萬眾創新。據了解，質檢部門對個體工商戶針對這一問題的咨詢，答復口徑多為“目前已經實行“三證合一”，請向工商部門咨詢解決。”截至目前，臨沂市工商局未接到個體工商戶關于該問題的反映，個別金融機構詢問了相關政策規定。據了解，其他各地工商部門在推進“三證合一、一照一碼”登記制度改革時，也普遍遇到這一問題。

二、原因分析

（一）個體工商戶辦理組織機構代碼證于法無據。《民法通則》第二十六條規定，公民在法律允許的范圍內，依法經核準登記，從事工商業經營的，為個體工商戶。國務院制定的《個體工商戶條例》也作出了相同性質的規定。因此，個體工商戶在法律意義上屬于公民的范疇，而不屬于組織機構。質檢部門組織機構代碼管理工作的依據是國家質量監督檢驗檢疫總局制定的部門規章《組織機構代碼管理辦法》，其中第三條規定“本辦法所稱組織機構，是指依法設立的機關、企業、事業單位，社會團體以及其他組織機構。”原國家工商行政管理局、國家技術監督局《關于聯合推動組織機構代碼工作的通知》規定，經工商行政管理部門登記注冊的企業和經營單位（不含個體工商戶），憑工商行政管理部門核發的營業執照，到所在地技術監督部門申領《全國組織機構代碼證書》。在國家質檢總局網站，組織機構代碼證申辦條件公開信息顯示，申辦單位分為企業單位、事業單位、社會團體、機關、工會、民辦非企業6類，不包括個體工商戶。質檢部門向個體工商戶頒發組織機構代碼證的行為缺乏明確的法律依據。

（二）組織機構代碼證不是個體工商戶在銀行開戶的法定要件。《個體工商戶條例》第二十一條規定，個體工商戶可以憑營業執照及稅務登記證明，依法在銀行或者其他金融機構開立賬戶。中國人民銀行制定的《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》規定，存款人申請開立基本存款賬戶,應向銀行出具下列證明文件：個體工商戶，應出具個體工商戶營業執照正本。個體工商戶憑營業執照以字號或經營者姓名開立的銀行結算賬戶納入單位銀行結算賬戶管理。沒有規定個體工商戶在銀行開立賬戶須提交組織機構代碼證。目前各地金融機構在使用字號名稱的個體工商戶開立賬戶時，要求提供組織機構代碼證的做法，主要是依據國家質檢總局與中國人民銀行的聯合發文。在國家質檢總局網站，目前公示了該局與33個國家部委、國務院直屬機構聯合發布的推廣組織機構代碼的文件。

（三）“三證合一、一照一碼”登記制度改革不是造成這一問題的原因。質檢部門在“三證合一”改革實施時機，按照國務院辦公廳《意見》和六部門《通知》精神，要求各級質檢部門自2015年10月1日起，不再向企業、農民專業合作社發放和更換組織機構代碼證書的同時，也不再向個體工商戶發放和更換組織機構代碼證書，這一做法符合商事制度改革的方向和要求。但是，不再向個體工商戶發放和更換組織機構代碼證書本身不屬于“三證合一、一照一碼”登記制度改革的內容，而是對以往超越《組織機構代碼管理辦法》規定，向個體工商戶發放和更換組織機構代碼證書的糾正。

三、對策建議

（一）明確政策要求。工商部門是各級政府職能轉變領導小組商事制度改革組組長單位，也是“三證合一、一照一碼”登記制度改革的牽頭部門。要按照中央要求，注重改革的系統性、整體性、協同性，針對質檢部門不再向個體工商戶發放、更換組織機構代碼證引發的問題，加強與人民銀行、質檢總局等相關部門的溝通協調，研究確定具體的處理措施。根據這一問題產生的根源，建議工商總局、人民銀行、質檢總局聯合發出通知，要求各金融機構嚴格執行《個體工商戶條例》《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》，停止在個體工商戶開立賬戶時要求提交組織機構代碼證的做法，與質監部門不再向個體工商戶發放和更換組織機構代碼證書實現銜接。鑒于目前企業、農民專業合作社“三證合一、一照一碼”登記制度改革實施時間較短，成果應用等后續措施還需要不斷加強，且個體工商戶數量較大，信用監管模式與企業有所區別，近期不宜推出個體工商戶“一照一碼”改革。

（二）完善法制保障。對“三證合一”登記制度改革涉及需要修訂完善的法律法規進行全面梳理，按照立法程序，提請啟動法律、行政法規的修訂。在國務院職能轉變小組的框架下，推動相關部委盡快修訂本部門不符合“三證合一、一照一碼”登記制度改革要求的部門規章、規范性文件。通過法律法規和規范性文件的修訂，確保加載統一社會信用代碼的營業執照在各部門、各行業得到廣泛應用，擴大改革紅過，釋放改革紅利。

（三）加強宣傳引導。通過新聞媒體，廣泛宣傳“三證合一、一照一碼”登記制度改革政策，特別是質監部門不再向個體工商戶發放和更換組織機構代碼證書后，個體工商戶在銀行開戶應提交材料。密切關注相關輿情，對新聞媒體的追蹤報道，工商部門要及時給予回應，避免因政策誤讀出現對“三證合一、一照一碼”登記制度改革或工商部門工作不利的輿情。

（四）持續跟蹤了解。加強對各地、各部門、行業貫徹落實“三證合一、一照一碼”登記制度改革政策情況的跟蹤，及時了解“一照一碼”營業執照是否在各部門、金融機構辦理相關業務時得到應用，掌握個體工商戶開立銀行賬戶等方面問題是否有效解決，確保“三證合一”改革順利推進，惠及市場主體，激發創業創新動力。

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